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我國環(huán)保投資不足的原因分析
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http://www.china-zesir.com 發(fā)稿日期:2008-7-31
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環(huán)保資金需求壓力急劇擴大，超出了國家現(xiàn)有的投入能力
經(jīng)驗研究表明，經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境呈倒Ｕ型關系，反映了環(huán)境保護需求與經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征。世界經(jīng)合組織認為大部分發(fā)達國家只有當人均ＧＤＰ超過８０００美元到１萬美元以后才開始大規(guī)模開展污染治理，環(huán)境污染才出現(xiàn)下降的趨勢，而新興工業(yè)國家當人均ＧＤＰ超過２０００美元到４０００美元以后，環(huán)境質量才開始得到改善。中國當前最緊迫的仍是經(jīng)濟發(fā)展問題，人均ＧＤＰ剛剛達到２０００美元，在這樣的情況下，中國的環(huán)境保護很難超越社會經(jīng)濟的發(fā)展水平。環(huán)保資金需求壓力急劇擴大，超出了國家現(xiàn)有的投入能力。
對資金有巨大需求是由嚴峻的環(huán)境形勢和環(huán)境保護目標所決定的。中國目前尚處于人均ＧＤＰ較低的發(fā)展階段，但是已經(jīng)出現(xiàn)較嚴重的工業(yè)污染、城市生活污染、生態(tài)系統(tǒng)功能失衡、新污染問題和全球環(huán)境問題等組成的復合型環(huán)境問題，要應對這一復合型環(huán)境問題的挑戰(zhàn)，所需要的資金投入無疑是相當巨大的。
目前我國環(huán)保資金需求強勁主要取決于以下幾個因素：（１）隨著工業(yè)化和城市化進程加快及人口持續(xù)增加，長期的粗放式經(jīng)濟增長，使得環(huán)境治理總體壓力很大。（２）污染治理的難度不斷加大。過去那些使用簡單技術、較少投資就能解決的問題現(xiàn)在已經(jīng)越來越少，污染的治理難度和對資金的需求程度都有了明顯的變化，環(huán)境治理的成本不斷增大。（３）污染的性質發(fā)生了顯著變化，區(qū)域性、流域性、面源、生活性污染逐漸成為新的矛盾，這些污染的解決相對于傳統(tǒng)工業(yè)的末端治理需要更大規(guī)模的環(huán)保投資。（４）環(huán)境投資歷史欠賬太多。多年來中國在環(huán)境污染上的投資遠低于應有的基本保障水平，政府環(huán)境包袱越背越重。我國的生態(tài)環(huán)境雖在局部地區(qū)有所改善，但總體上仍呈惡化趨勢。
據(jù)世界銀行的計算結果，１９９７年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到ＧＤＰ的７．７％，２００３年中國環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到ＧＤＰ的１５％，而我國當年ＧＤＰ的增幅才為１０％。環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成了巨大的經(jīng)濟損失，也導致國家環(huán)保資金需求壓力急劇擴大，超出了相應階段的資金供給能力。據(jù)世界銀行測算，“九五”期間環(huán)保資金計劃數(shù)額為４５００億元，實際投入３６００億元，缺口９００億元�！笆濉逼陂g僅水污染治理資金就缺口４００億元。
另外，中國目前全面建設小康社會將帶來的新一輪經(jīng)濟增長高峰和快速工業(yè)化、城市化進一步增加了生態(tài)環(huán)境保護的壓力。根據(jù)全面建設小康社會的宏偉目標，到２０１０年我國的國內生產(chǎn)總值將在２０００年的基礎上再翻一番。無論是經(jīng)濟規(guī)模的擴大，還是經(jīng)濟的高速增長，都要以自然資源投入為基礎，同時也要向環(huán)境排放大量的廢棄物，這勢必對中國原本脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更大的壓力。按照國家環(huán)�？偩帧笆晃濉币�(guī)劃提出的污染物五年降低１５％的目標，即每年單位經(jīng)濟規(guī)模的污染物排放強度降低２．８％，據(jù)此推算到２０１０年單位經(jīng)濟規(guī)模的污染物排放總量為２０００年的１．６ 倍以上，中國污染物排放總量增加是可以肯定的。再據(jù)《２００５ 中國環(huán)境綠皮書》預測，未來１５年，我國人口將達到１４．６億，到２０２０年經(jīng)濟總量將再翻兩番，不斷增長的經(jīng)濟規(guī)模和人口，對資源和環(huán)境造成巨大的壓力。按現(xiàn)在的資源消耗和污染控制水平，污染負荷將增加 ４－５倍。
在環(huán)保資金來源上，缺乏有效的財政制度保障
一是還沒有建立起有利于財政投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系。盡管我國已經(jīng)圍繞公共財政體制的建立進行了多年改革，但目前還沒有建立起有利于財政環(huán)保投資穩(wěn)定增長的政策法規(guī)體系，以確保政府對環(huán)保的剛性投入，提高財政投資的效率和效益。例如，由于各種原因，環(huán)境保護經(jīng)費一直未納入各級政府的財政預算科目，尤其是在一些基層環(huán)保部門，辦公經(jīng)費也大都從排污費中列支。直至２００７年開始在財政預算支出中開列了環(huán)�？颇�，將環(huán)境保護作為財政支出的一大類單列，在年度預算中保證環(huán)境管理、監(jiān)測、監(jiān)理、科研、信息統(tǒng)計、宣傳教育機構的正常工作經(jīng)費，以加強政府財政對環(huán)保支出的保障力度。但問題的關鍵在于，是否能夠合理確定環(huán)保支出的規(guī)模，完善相關制度，確保制度的嚴格執(zhí)行。因為按照現(xiàn)行體制，由于環(huán)境預算在各個部門分別實施，對于嚴格執(zhí)行環(huán)保支出財政預算，保證環(huán)保工程考核和其他相關支出的最終落實，還缺乏明確的立法形式及具體的實施細則，因而還無法保證一定時期內政府環(huán)保投資的穩(wěn)定比例。
二是缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護稅收籌資政策。首先，我國現(xiàn)行稅制中大部分稅種的稅目、稅基、稅率的選擇都未從環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，與國際上已經(jīng)建立起來的環(huán)保型稅收體系覆蓋面大、征收力度強、劃分細致、易操作的發(fā)展趨勢還有很大差距。例如我國的資源稅并不是真正意義上的環(huán)保稅，因為它主要是針對使用諸如煤、石油、天然氣、鹽等自然資源所獲得的收益而征收的，其目的不是促進國家資源的合理開發(fā)與有效使用，而是調節(jié)從事資源開發(fā)的企業(yè)因資源本身的優(yōu)劣條件和地理位置差異而形成的級差收入，由于收入大部分歸地方，實際上鼓勵了地方進行資源開發(fā)。其次是稅種少，覆蓋面小，尤其是消費品稅收的作用還未發(fā)揮出來。例如隨著人民生活水平的提高，消費品對環(huán)境的污染日趨嚴重，如一次性電池、塑料袋等，而現(xiàn)行的消費品稅收沒有充分發(fā)揮其抑制污染、保護環(huán)境的作用。另外，還沒有把煤炭這一能源消費主體和主要大氣污染源納入征收范圍。再次，耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對土地資源的征稅，但它們之間彼此相互獨立，沒有相互協(xié)調配合形成一定的體系，對土地資源保護和合理開發(fā)的作用非常有限。最后，還沒有設立專門的環(huán)境稅種。環(huán)境稅是政府用來保護環(huán)境、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力經(jīng)濟手段，我國目前還沒有真正意義上的環(huán)境稅，只存在與環(huán)保有關的稅種，即資源稅、消費稅、城建稅、耕地占用稅、車船使用稅和土地使用稅。盡管這些稅種的設置為環(huán)境保護和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩(wěn)定的、專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來源。
三是在其他環(huán)境經(jīng)濟政策方面，還相當有限。如，排污權交易、清潔生產(chǎn)等，我國仍處于試點階段或自愿行為。生態(tài)補償機制遠未形成。盡管銀監(jiān)會將與國家環(huán)�？偩致�(lián)合出臺綠色信貸政策、央行推動將企業(yè)環(huán)境信息納入征信系統(tǒng)，但總體而言，這些具有宏觀調控作用的環(huán)境經(jīng)濟政策目前仍處在探索和起步階段，要形成完備良好的運行體系并真正發(fā)揮作用尚有待時日。
環(huán)境保護投入主體不明確，政府與企業(yè)（市場）職責分工尚不明晰，多層次投融資機制不健全
首先，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和企業(yè)經(jīng)營機制的轉換，原來由政府獨立承擔的環(huán)保事權，本應在政府、企業(yè)和個人之間重新劃分，但現(xiàn)在還沒有到位。一方面，政府還未退出企業(yè)生產(chǎn)投資與經(jīng)營決策領域；另一方面，“污染者付費原則”的制度基礎還不健全，企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境造成負的外部成本還沒有完全內部化。
其次，從資金投入方面看，投資主體仍然是由國家和政府充當。而且在資金結構、地區(qū)分布等方面還不太合理。比如，環(huán)境保護領域的壟斷仍未被真正打破。２０世紀９０年代中期以后，雖然國家對環(huán)境保護領域進行了一系列改革，如，推行環(huán)境保護產(chǎn)品收費政策、適當提高供水價格、采取多種鼓勵各類企業(yè)主要是民營企業(yè) 進入環(huán)境保護領域等。但行政壟斷還沒有完全被打破，大量的城市環(huán)保產(chǎn)業(yè)仍由政府部門和國有資本高度壟斷，既不允許國內社會資金的有效介入，又缺乏嚴格規(guī)范、可操作性的管理模式。這一方面使政府背上了沉重的財政負擔，另一方面也造成了環(huán)境公用事業(yè)部門的低效率。
最后，我國的經(jīng)濟激勵制度體系也很不完善。我國的經(jīng)濟激勵制度種類較多，以稅收手段、收費制度和財政手段為主體，但缺乏配套措施，并沒有起到應有的作用。如，中國人民銀行要求金融機構“不符合環(huán)保規(guī)定的項目不貸款”，由于沒有配套措施，這項制度并沒有得以實施。我國也建立了差別稅收政策，但是與發(fā)達國家相比，我國的差別稅收政策種類較少、應用領域較窄；環(huán)境稅收制度仍處于初創(chuàng)階段理論研究階段��；生態(tài)環(huán)境補償費、排污許可證交易、廢物加收押金制度、環(huán)境資源核算、污染責任保障仍處于起步階段。排污權交易制度發(fā)放了排污許可證，從１９９１年開始，排污權交易試點，并未進入到排污權交易的廣泛推廣階段。
政府間環(huán)境事權劃分不清，財力與事權不匹配
環(huán)境保護投融資政策設計的基石是明晰的事權和財權。環(huán)境污染防治具有明顯的外部性，受益和受害往往是在流域、區(qū)域范疇內發(fā)生，而具體的工程實施載體又是位于確定的行政區(qū)域。這造成上下游投資事權不分、政府企業(yè)事權不分、中央政府和地方政府事權不分，沒有形成分類分級的事權財權劃分明細目錄，未形成財政資金投入的理論基礎，且這往往與轉移支付等交織在一起，使政府財政資金尤其是中央政府財政資金投入嚴重滯后，政府職責缺位。在我國分稅制改革過程中，并沒有以規(guī)范的方式明確各級政府間的事權關系，政府間事權劃分不合理，出現(xiàn)政府缺位、錯位和越位等現(xiàn)象。目前看來，環(huán)保歷史欠賬多、投入不足是影響污染減排、制約環(huán)境保護工作的關鍵問題，突出表現(xiàn)為治污工程實際供給與需求、環(huán)境監(jiān)管手段與要求兩個方面不適應。投入不足的主要原因是地方政府財稅支撐條件與環(huán)境責任不對等、企業(yè)資金籌措渠道不暢、經(jīng)濟政策不完善。財稅體制改革時中央和地方財權劃分未考慮環(huán)境事權因素，中央、地方財稅分配體制與中央、地方政府環(huán)境事權分配體制反差較大，國有大中型企業(yè)利潤上繳中央，治污包袱留給地方，許多歷史遺留環(huán)境問題、企業(yè)破產(chǎn)后的污染治理問題都要由事發(fā)多年后的當?shù)卣袚�，貧困地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財力更難以承擔治污投入，“２１１環(huán)境保護科目”在相當一部分地方處于“有渠無水、有賬無錢”狀態(tài)，地方政府環(huán)境責任和財稅支持條件不對等。
由于中央與地方政府之間的環(huán)境保護事權劃分不明確，致使環(huán)境保護投入重復和缺位并存，各級政府不能很好履行其環(huán)保責任。一些應當由中央政府負責、具有國家公共物品性質的環(huán)境保護事務，例如跨省流域水環(huán)境治理、國家級自然保護區(qū)管理、歷史遺留污染物處理、國際環(huán)境公約履約、核廢料處置設施建設、國家環(huán)境管理能力建設等，嚴重缺乏環(huán)境財政的支持。如果不及時填補這些市場和地方政府不可能發(fā)揮作用的空缺，國家的發(fā)展和環(huán)境安全就會遭遇嚴重威脅。同時，一些應當由地方政府負責、具有地方公共物品性質的環(huán)境保護事務，例如地方管轄的水環(huán)境治理，城市環(huán)境基礎設施建設、地方環(huán)境管理能力建設等，都需要由地方財政安排。但是，由于環(huán)境保護事權劃分不清，導致地方環(huán)境保護財權不到位，地方政府向中央政府“尋租”的現(xiàn)象普遍發(fā)生。
目前比較突出的后果主要表現(xiàn)在兩個方面：一是強化了地方保護主義，這構成了各級政府不能很好履行其環(huán)保責任的主要障礙。在現(xiàn)行體制中，因事權與財權不匹配，造成了中央與地方利益的不一致。地方政府更多的是追求本地區(qū)利益的最大化，因此在執(zhí)行環(huán)境政策時，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境保護的選擇偏好上總是傾向于前者，而將責任推給中央。一般情況下，為了保護地方稅源和各行政部門的利益，地方政府對財稅貢獻大戶的重污染企業(yè)，總是網(wǎng)開一面保護之，對于大面積的或全流域的污染問題，地方政府總認為這是中央的事，即便管住了本地企業(yè)不排污，也管不住其他地區(qū)企業(yè)不排污，因此采取的是一種與其管不如不管的態(tài)度；二是中央財政轉移支付也并不能有效解決目前的地方環(huán)保投入不足問題。從目前中央與地方的財稅關系來看，財稅收入上出現(xiàn)向中央財政集中趨勢，地方財稅收入不穩(wěn)定，甚至許多市縣級政府財政實際已經(jīng)破產(chǎn)，這就使中央不得不承擔起高昂的轉移支付責任和成本。盡管中央的愿望是好的，希望利用轉移支付向中西部不發(fā)達地區(qū)和一些財力困難的地方政府輸送更多的財力，但由于中央和地方事權和財力不匹配的根源問題沒有解決，加之中央轉移支付制度本身尚缺乏明確的法律規(guī)范，使得中央轉移支付的支出結構不合理現(xiàn)象難以得到有效解決，從而也就更難以解決地方政府環(huán)保投入的缺位問題了。
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